Bonjour à toutes et tous,

Votre boite mail est de plus en plus encombrée de newsletters. Avec le désengagement des réseaux sociaux, nous sommes nombreux à en avoir lancé une, pour des motivations diverses : trouver un espace d’écriture plus personnel, recréer du lien avec des lecteurs ou dégager d’autres revenus. Rien que sur le Parlement, on peut citer celle de Samuel Le Goff, Rachel Garrat-Valcarcel (plus politique), Mathieu Carpentier ou Jean-Philippe Derosier (plus juridiques).

Ce long article de France Info évoque ce phénomène des newsletters et les limites. Substack devient ainsi une plateforme fermée, comme Facebook avant lui. Or, ce qui a mal tourné hier pourrait mal tourner demain. Pour ma part, je suis chez Kessel et j’aime cet espace qui permet un échange. Merci donc aux 1 174 personnes abonnées et n’hésitez pas à me répondre ou à forwarder.

« Nous arrivons enfin à l'examen des comptes et du budget. Nous y arrivons fatigués »

« Nous arrivons enfin à l'examen des comptes et du budget. Nous y arrivons fatigués, pressés par le temps, pressés de manière à ne pouvoir rien examiner... Depuis la distribution du rapport, nous n'avons pas eu un seul jour de libre... » Cette phrase de Benjamin Constant a été prononcée il y a presque 200 ans, en 1827. Repérée par Mathieu Carpentier, elle montre que le budget est depuis longtemps un marathon.

Les mêmes récriminations se retrouvent aujourd’hui dans la bouche des députés. Depuis début octobre, le budget prend tout le temps disponible à l’Assemblée. Et pourtant, elle est incapable de terminer dans les délais l’étude des projets de loi de finance de l’État et de la sécurité sociale. L’Assemblée avant 2022 y arrivait pourtant.

Si cela n’a pas été possible, c’est d’abord en raison de l’explosion du nombre d’amendements : sur la première partie du budget, il y avait eu 460 amendements déposés en séance pour le PLF 2008, 805 pour le PLF 2013, 1 253 pour le PLF 2018, 3 459 pour le PLF 2023 et… 3 919 pour le PLF 2026. D’autant que ces amendements sont souvent défendus, les députés étant bien plus présents qu’avant le cumul.

Chacun des 11 groupes parlementaires souhaite à la fois se démarquer et ne louper aucun débat susceptible d’être médiatisé. D’autant qu’en l’absence de projets de loi structurants, le budget reste le texte qui permet d’évoquer tous les sujets et l’amendement étant l’instrument ultime des députés : si le seul outil dont vous disposiez est un marteau, il est tentant de tout considérer comme un clou. D’où un flot, personne ne souhaitant se discipliner. Les débats majeurs sont noyés sous les queues de cerises. Ainsi, alors que LFI veut accélérer les débats, le groupe a occupé jeudi l’Assemblée pendant un quart d’heure autour d’un amendement qui réduisait la dotation des communes ayant une école taurine…

Si les députés déposent trop, c’est aussi parce qu’avec cette configuration de l’Assemblée, ces amendements de témoignage peuvent être adoptés, au gré des coalitions improbables. Le grand jeu étant ensuite d’accuser l’autre de s’être allié avec le RN ou LFI. Comme nous l’avions évoqué, le gouvernement n’étant plus là pour redresser les débats, personne ne se sent responsable de rien. D’où l’adoption d’amendements dispendieux, le refus de demander aux électeurs un quelconque effort (comme l’an dernier, où les retraités avaient été les grands gagnants de la censure), et la concentration des hausses d’impôts sur les grandes entreprises ou les objets lointains. Plus que jamais, les camps sont éclatés. Même les partis qui composent le gouvernement le soutiennent du bout des lèvres.

En face, ancré à droite, le Sénat va imposer sa version. Sur le PLFSS, les sénateurs, qui eux disposent d’une majorité claire, vont retirer la majorité des articles de l’Assemblée, dont le décalage de la réforme des retraites. Cela risque de clasher sévèrement en commission mixte paritaire. Renaissance, Horizons, le Modem et le PS ne pèsent que six des huit voix nécessaires à l’adoption d’un texte. Il faudra donc convaincre les sénateurs de l’Union centriste et un LR. Or, les deux, s’estimant « mal traités » par le gouvernement, ont pour l’instant montré peu de volonté de faire un compromis, surtout s’il allait jusqu’au PS.

Se retrouver sans budget est loin d’être inédit dans notre histoire. Le budget étant un texte majeur et le consentement à l’impôt étant l’un des fondements du Parlement, il pouvait occuper un temps démesuré dans le calendrier parlementaire. Pour contrer cela, la Vème avait mis en place des instruments pour accélérer les discussions, comme le notait Le Monde en 1967. Si le 49.3 a été retiré de la palette par Sébastien Lecornu, que le vote bloqué bute sur l’absence de majorité, outre la possibilité de repousser l’adoption à après les municipales, il reste les ordonnances budgétaires : un budget qui serait adopté directement par le gouvernement.

Quand on se replonge dans les archives des débats du comité consultatif constitutionnel qui a élaboré notre Constitution (débats aujourd’hui inaccessibles, merci à la bonne âme qui m’a fourni une version piratée), on voit que la classe politique était habituée à ce que le Parlement adopte le budget avec retard (parfois ce fut en août !), mais également que le gouvernement dépose le budget hors des délais. D’où des dispositifs pour sanctionner un gouvernement retardataire (comme le budget partiel), les ordonnances étant là pour punir un Parlement qui n’arriverait pas à se mettre d’accord, comme le soulignait Michel Debré en 1958 (cette procédure « peut paraître brutale à qui ne connaît pas la brutalité semblable de tous les régimes parlementaires disciplinés »).

Une question reste irrésolue : à quoi ressemblerait ce budget par ordonnance ? Une note du SGG indiquait que l’hypothèse la plus prudente serait de s’en tenir au projet de loi initial, tel que déposé par le gouvernement. Le gouvernement en a tenu compte, déposant des projets initiaux très complets, pour éviter d’amender trop. Émilien Quinart envisage que le gouvernement pourrait reprendre des amendements, ce qui serait dans la logique du régiment parlementaire et faciliterait le compromis.

Toutefois, si on relit les débats des constituants de 1958, l’état d’esprit était qu’en cas d’échec, c’était le projet initial qui devrait s’imposer. L’amendement était alors moins central dans le pouvoir du Parlement - le gouvernement n’avait d’ailleurs pas le droit d’amender jusqu’en 1958. Ensuite, se pose un problème pratique : si le gouvernement enclenche les ordonnances en décembre, c’est vraisemblablement parce que l’Assemblée ne sera pas arrivée à adopter un texte cohérent en nouvelle lecture. En cas de rejet du texte par les députés, quels seraient les amendements que le gouvernement serait en droit de reprendre ? C’est l’incertitude. Mais la bonne nouvelle pour le gouvernement, c’est que, quel que soit son choix, le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel devraient in fine l’avaliser, pour ne pas ajouter de la crise à la crise.

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