Bonjour à toutes et tous,
Pour le journaliste parlementaire que je suis, la situation de l’Assemblée et son surplace sur le budget, est assez désolante. Des milliers d’amendements ont été étudiés, des centaines ont été adoptés, pour un résultat à chaque fois nul, puisque tout a été in fine rejeté. Difficile donc de se motiver pour couvrir ce marathon budgétaire qui finit en sabordage, comme les années précédentes. J’ai donc préféré, comme souvent, de parler d’autre chose que le Parlement.
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« Notre Constitution va-t-elle crever d’ennui ? »
En déclarant dans le podcast Quid Juris ? que l’article 11 de la Constitution ne pouvait être utilisé pour réviser la Constitution, le président du Conseil constitutionnel Richard Ferrand a relancé un vieux débat.
Pour rappel, notre Constitution prévoit à l’article 89 une procédure pour réviser la Constitution : il faut l’accord de l’Assemblée et du Sénat sur un texte identique. Le Président peut ensuite décider de faire approuver cette révision, soit par référendum, soit par un vote favorable des 3/5ème des parlementaires réunis en congrès. Cependant, l’article 11 prévoit que le Président peut soumettre au référendum « tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Le général de Gaulle a utilisé cet article 11 par deux fois pour tenter de réviser la Constitution : en 1962 pour que l’élection présidentielle se fasse au suffrage direct (ça a marché) puis en 1969 pour réformer le Sénat (échec qui a conduit à sa démission).
Depuis, plus aucun Président n’a tenté cette voie pour réviser la Constitution. Les propos de Ferrand ont relancé les constitutionnalistes, avec ceux qui sont pour et ceux qui sont contre. Ce débat juridique arrive dans un contexte politique inflammable. Le RN a déjà annoncé qu’en cas d’arrivée à l’Élysée, il envisageait d’utiliser l’article 11 pour introduire la préférence nationale dans la Constitution.
On pourrait d’abord rétorquer que l’immigration et la préférence nationale ne sont même pas prévues par l’article 11. Les questions de société, et donc d’immigration, ont été spécifiquement exclues (Jacques Toubon en 1995, p.23). Au moins De Gaulle avait soumis des projets de loi sur « l’organisation des pouvoirs publics », selon la formule de l’article 11 (qui n’évoque cependant pas les « pouvoirs publics constitutionnels » contrairement à l’article 16). Mais ça serait rester à des considérations de juristes, là où la Constitution c’est d’abord le respect de grands principes de l’État de droit.
Et dans ces grands principes, il y a le fait que la Constitution ne peut pas être changée par une fièvre plébiscitaire. Les Républiques passées ont suffisamment souffert de référendum déclenchés par un homme fort pour se méfier de cette voie de modification de la Constitution. Quand on relit les travaux des constituants, cela apparaît clairement. Deux articles d’Yves Beauvois sur le conseil constitutionnel à ses débuts reviennent sur la crise que fut pour lui le référendum de 1962.
Le Conseil, qui est consulté sur l’organisation des référendums, vota à 7 voix contre 3 le fait que la procédure choisie par De Gaulle était inconstitutionnelle. Mais l’avis resta secret, tout comme le rejet à la quasi-unanimité du Conseil d’État. L’inconstitutionnalité apparaît clairement quand on relit les débats sur le référendum au Conseil d’État pour la préparation de la Constitution de 1958.
Le 27 août, au Conseil d’État, les débats portaient sur le problème que poserait de soumettre au peuple la ratification d’un traité avec des membres du Conseil constitutionnel. Pour Raymond Janot, conseiller technique au cabinet du général : « Si le président se trouve devant un traité qui comporte des dispositions contraires à la Constitution, à une loi organique, la Constitution lui fait évidemment le devoir de suivre la procédure de l'article 49 » (je vous ai mis le débat dans ce document, l’original étant malheureusement introuvable aujourd’hui). C’est d’ailleurs pour cela qu’une précision sur le fait que les traités soumis à référendum ne doivent pas être « contraire à la Constitution » fut ajoutée l’article 11.
Pour les constituants, il était inenvisageable que le Président puisse directement en appeler au peuple pour modifier la Constitution. A quoi serviraient les verrous instaurés à l’article 89 (l’avis conforme de l’Assemblée et du Sénat), s’il était aussi simple de passer outre ? L’article 11 n’est pas une backdoor constitutionnelle.
Ferrand a rappelé cette chose simple : le référendum ne doit tout simplement pas servir à violer la Constitution, sauf à ce que la France devienne un régime illibéral. En disant cela, il s’est mis dans les pas de ses prédécesseurs de Léon Noël à Laurent Fabius. En 1962, les jeunes institutions s’étaient écrasées devant de Gaulle. Mais comme l’a dit Jean-Louis Debré, « Tout le monde n’est pas le général de Gaulle », et cela ne devrait plus se passer ainsi aujourd’hui, notamment parce que s’est développée une jurisprudence sur le contrôle des actes préparatoires du référendum.
Ferrand était jusqu’à présent resté très prudent sur cette question, comme je l’avais écrit dans un article rédigé pour les dossiers du Canard cet été. S’il est sorti du bois maintenant, c’est, je pense, parce qu’il s’est assuré du soutien du reste de son collège. C’est aussi pour consolider sa position future et éviter que le Conseil n’ait à rappeler cette évidence qu’une fois au pied du mur. Le président du Conseil est totalement dans son rôle quand il protège la Constitution et qu’il annonce la couleur, pour éviter la politique du fait accompli. Une décision est plus facile à prendre quand elle est prévisible.
Le podcast de Ferrand a suscité la fureur du Rassemblement national, qui est allé jusqu’à demander sa destitution. Par une lettre sèche, Alain Juppé, doyen des neuf membres du conseil, lui a indiqué que cette requête était manifestement irrecevable et que Ferrand s’était « contenté de décrire exactement l’état de notre droit ».
Le plus étonnant dans la période est le faible soutien reçu par le conseil. Ses membres se sont sentis bien seuls à défendre ce principe démocratique simple. Que le principal parti d’opposition exige la tête du président du conseil constitutionnel aurait dû susciter plus d’indignation.
Pourquoi ce silence ? D’abord, il n’y a pas que le RN qui rêve de réviser la Constitution en passant par l’article 11. Avec le verrou du Sénat, le passage à la sixième République rêvée par la France insoumise semble compromis. Le Conseil paye le fait d’être une institution mal aimée. Les universitaires lui reprochent de leur échapper. La gauche critique une institution dont elle est exclue. Elle lui reproche également de trop souvent prendre en compte la raison d’État contre les libertés publiques . Mais c’est actuellement la droite qui est la plus virulente, et notamment les Républicains. Cela peut paraître surprenant alors qu’ils sont très sur-représentés au Conseil où ils comptent quatre membres sur neuf (les cinq autres étant issus de la “Macronie” dans toute sa diversité).
La droite en vient à critiquer le principe même de contrôle de constitutionnalité des lois et certains de ses membres commencent à parler du « coup d’État de droit de 1971 », date à laquelle le Conseil a censuré un article en se basant sur la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. Or ce contrôle de constitutionnalité est un acquis essentiel du droit post-seconde guerre mondiale (il n’y a qu’à relire « La Bascule » de Chapoutot pour voir comment les contre-pouvoirs allemands ont pu s’effondrer en 1933).
Gauche, droite, majorité, opposition, … le conseil constitutionnel souffre d’un désintérêt de l’ensemble de la classe politique. Au vu des personnes nommées au Conseil, les autorités de nominations ne le prennent pas au sérieux. Emmanuel Macron n’y a envoyé que des anciens ministres en retraite et Gérard Larcher n’y positionne que des sénateurs pour défendre les intérêts de sa chambre. Les membres du conseil seraient presque tous trop vieux pour siéger à la cour constitutionnelle allemande. Or, avec la QPC c’est devenu une charge de travail lourde.
L’opposition ne prend pas plus au sérieux le conseil. Le recours au conseil n’est vu que comme la prolongation de la bataille parlementaire, même lorsque le texte n’est manifestement pas inconstitutionnel. Les recours écrits par les députés sont trop longs, parfois pompés à des lobbys ou très mal écrits. Enfin, le sujet semble susciter l’ennui de l’opinion. Restant une petite institution, assez secrète, très technique, elle est difficile à couvrir pour les médias.
Que fera le Conseil si Marine le Pen est élue et qu’elle déclenche quand même un référendum manifestement inconstitutionnel ? L’excellente série Baron noir avait bien expliqué que le Conseil est un organe de régulation des pouvoirs publics et qu’il est sensible aux rapports de forces. L’ouvrage Quand vient l’épreuve de Julien Jeanneney est à lire en ce moment, notamment parce qu’il dresse le panorama de différentes décisions clefs de cours constitutionnelles contemporaines.
Comment notre conseil réagira-t-il devant l’épreuve ? Même s’il se sent parfois très seul, le conseil constitutionnel français a raison de défendre ses positions. Le pire serait qu’il se couche et que notre Constitution crève ainsi à cause de notre ennui.
En bref
A l’Assemblée nationale, les députés absents participent de plus en plus aux scrutins. Le nombre de délégations de votes a quintuplé depuis 2019, pour atteindre 19 % aux scrutins publics. Et le système pourrait encore être prochainement assoupli. Pour le Monde, je suis revenu sur cette histoire, bien française, de faire voter les absents suite à une étude de Théo Delemazure.
Face aux émeutes en marge des manifestations, une partie de l’opinion se raidit. Cela a poussé le Sénat a voté un texte très dur, qui prévoit notamment la délictualisation de la simple participation à une manifestation non déclarée, comme je le relate dans Dalloz actualité sur la loi casseurs-payeur.
En marge de ces manifestations, les MICAS, dispositifs pourtant destinés à l’antiterrorisme, se multiplient. Le Sénat a décidé d’aller plus loin que le gouvernement et n’a pas fait de contrôle des cavaliers législatifs. Notre État de droit va-t-il lui aussi mourir d’ennui ?
Dans une note, Rémi Lefebvre revient sur les problèmes posés par l’intercommunalité (on en parlait un peu ici).
Argent électoral. Selon ADimpact, 10,5 milliards d’euros ont été dépensés en publicité pour les midterms. En comparaison, le budget de campagne d’une élection présidentielle française tourne entre 12 et 18 millions d’euros par candidat, pour les plus gros.
Le fait que les professions de foi des candidats à la présidentielle soient très généreusement remboursés par l’État (+ de 3 millions par candidat) a permis le développement d’une véritable économie. Mais le ministère de l’Intérieur a décidé de couper dans ces dépenses.
En France, faute de pouvoir dépenser en masse, les équipes de campagne cherchent à jouer aux malins avec les algos, selon Politico.
En juin dernier, le GEVIPAR s'est réuni pour débattre sur ce qu'il restait du parlementarisme rationalisé. Les outils habituels dans les mains du gouvernement (49.3, vote bloqué, seconde délibération) sont souvent trop puissants pour être utilisés. Ce qui manque, ce sont des outils de coopération. Le GEVIPAR se réunira jeudi pour parler “IA et Parlement”.
En 2018, le député Thierry Robert avait bénéficié d'une avance de 79 000 € de l'Assemblée. Mais il a été déchu de son mandat 3 mois après. Il a refusé de rendre l’argent en trouvant une combine : la séparation des pouvoirs interdit à la justice de trancher ce conflit. L’affaire est remontée au tribunal des conflits, et il a gagné, comme je le racontais dans le Canard.
Mediapart est revenu sur la radicalisation du terroriste de Trappes.
La peine de stage pénal se développe rapidement, mais est-elle même efficace ?
Parmi les décrets les plus secrets de la République, il y a ceux du président nommant les évêques de Metz et de Strasbourg (car oui, le chef d’État de notre pays laïc est le reste le dernier chef d’État au Monde à nommer directement des évêques)
La coopérative carbone de Paris est l’exemple de l’échec de la puissance publique à lancer une entreprise, avec comme projet de faire de la compensation carbone… tout en refusant de travailler avec les plus gros pollueurs. Comme si on ne voulait vendre de la banquise qu’aux eskimos. 1,2 millions d’euros de brûlés, comme je le raconte dans La Lettre.
Comment Donald Trump a exposé des millions d’Américains au cancer. Une enquête du NY Times basée sur 10 000 pages de documents, obtenus grâce au droit américaine à la transparence. En France, l’État refuse même de rendre public une simple liste de subventions au nom d’une lecture absurde du « secret des affaires ».
En recevant son prix Albert Londres pour son excellent livre, le journaliste pigiste Arthur Sarradin a tenu à rappeler le différentiel énorme de traitement entre les journalistes « postés » et les pigistes. Un reportage sur l’audiovisuel public rapporte 95 € net. Le journalisme est peut être le seul secteur où les « intérimaires » sont payés trois fois moins que les postés
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